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用最嚴密的法治保護修復天然林

媒體:光明日報  作者:林旭霞、張冬梅
專業號:日月峽資訊 2020/1/23 9:08:49

習近平總書記指出,森林關系國家生態安全,“要完善天然林保護制度,宜封則封、宜造則造,宜林則林、宜灌則灌、宜草則草,實施森林質量精準提升工程”。2019年7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《天然林保護修復制度方案》(以下簡稱《制度方案》),提出用最嚴格制度、最嚴密法治保護天然林。2019年12月28日,新修訂的森林法第三十二條明確授權由國務院規定天然林保護修復的具體辦法。推進“基本建立天然林保護修復法律制度體系”,是實現國家生態文明建設戰略部署的重要一環。

天然林保護修復專門立法的必要性

天然林資源保護工程施行20余年來取得了舉世矚目的成就,但有關天然林禁伐、天然林保護和天然林修復等法制建設嚴重滯后。森林法及其實施細則從行業管理的角度,按林種功能對森林進行分類,未能充分體現天然林在生態環境保護中的特殊性和重要性,難以滿足天然林嚴格保護的需求;在天然林資源保護工程中發揮主導作用的政策規定則因其碎片化及缺乏穩定性、規范性、可操作性等缺陷,無法滿足集體林權制度改革、生態環境保護、全面擴大天然林保護范圍等新形勢、新任務的規范需求;天然林保護修復需要先進的科學技術與管理理念的引領,但是,天然林保護修復的技術規范及其應用尚未能在相關政策措施中得到必要的體現。無法可依的局面嚴重制約天然林保護和修復長效機制的建立。

天然林是我國森林資源的主體部分,占全國森林面積的64%、森林蓄積的83%以上,天然林保護修復是生態文明建設中一項具有根本性、全局性、關鍵性的重大任務。在《制度方案》對天然林保護修復工作作出頂層設計的基礎上,應以森林法的授權為依據,由國務院制定專門的天然林保護條例,將政策上升為法律規范,確保制度的有效實施。天然林保護條例以權利保護為基礎,以管理機制為主干,以技術標準和規程為支撐,以具體制度、規則及保障措施為內容,形成天然林保護修復制度體系的核心,方可實現“更嚴格的保護、更全面的修復、更嚴密的監管”的制度目標。

天然林保護條例的立法框架

立法原則:整體保護原則。作為森林生態系統的主要組成部分,整體性原理是天然林保護的重要理論基礎。相互制約的天然林木及其他生物群落與環境共同組成系統整體,才能保證天然林的質量和可持續發展。有關天然林保護的立法必須在認識天然林與其他森林生態系統、資源系統和環境系統關系的邏輯基礎上展開,堅持后備資源和珍稀樹種培育、林分結構調整和優化的原則,實現天然林保護范圍內的森林撫育和生態修復,確保不同生態層次的系統功能的發揮。近自然保護原則。天然林(尤其是原始林)是在適者生存、自然選擇的悠久歷史過程中形成的。近自然林業的理論以善待森林的認識論為基礎,以培育生態與經濟要求相結合的“近自然森林”為具體目標。有關天然林保護的法律制度,應當尊重自然規律,實施撫育性的森林經營利用規則,以利于促進天然林的自然形成、人工促進修復,實現人與自然協同發展。全面保護、突出重點原則。天然林立法首先應當確認將全部天然林都保護起來是強制性要求。在此基礎上,以天然林的“起源”為基礎,輔以生態區位、物種特征、近自然度等因素,科學界定天然林的分級、分類標準,并明確不同類級天然林可以采取的保護、修復措施,以及可從事的生產經營活動范圍和條件,為建立科學的天然林保育制度和經營管理制度提供原則基礎。

具體制度:制定天然林保護規劃和實施方案。以森林分類區劃和《全國森林經營規劃(2016-2050年)》為基礎,建立利益相關者參與規劃和實施方案編制的有效機制、森林經營方案執行效果評價機制、與經營方案有關的環境監測機制,確保規劃與實施方案科學性與實踐性的統一。明確天然林保護修復各方主體的權利義務及權益實現機制。通過簽訂天然林區劃落界協議書,明確所有權人或者承包經營權人保護天然林的權利和義務;針對天然林與生態公益林存在空間區域上重疊、交叉,生態功能上分工、協作、競合的實際,明確將天然林列入生態公益林范疇,統一天然林生態效益補償制度;擴大橫向補償的范圍,以多元化生態補償方式,創新天然林權益實現機制。建立天然林科學經營的管理機制。改變“重保護輕修復、經營”的理念誤區,借鑒發達國家在天然林保護方面的立法經驗,科學規范對天然林的經營和利用。以天然林類型劃分為基礎、以持續有限經營為原則,在不影響天然林植被及生態功能的情況下,適當允許發展森林旅游、林下種植業等;允許經營收益在林地所有人、林木所有權人或經營人、開發業主之間協商再分配。健全天然林登記制度,實現對天然林資源的有效監測。結合自然資源統一登記制度,完善天然林資源及林權登記,為天然林管護、利用提供合法的權屬依據;承認以置換、租賃或者征收等方式取得、變更天然林所有權或經營權的法律效力,完善相關登記變更制度。嚴格天然林保護修復的監督機制與法律責任。明確政府對天然林保護與修復工作的主體責任,確保保護資金投入及有效利用,明確其監督檢查的具體職責范圍;繼續強化森林采伐限額、憑證采伐制度,構建木材來源合法性追溯體系,落實“嚴格限制天然林采伐”的要求;嚴格違法責任和追責機制,切實提供天然林保護的法治支撐。

天然林保護修復的配套制度

以不同層級的立法確定天然林保護的具體分工。我國天然林分布區域跨度大,各地天然林資源稟賦及保護狀況存在巨大差異,在國家層面對天然林保護修復專門立法的基礎上,因地制宜、科學設置相關制度的運作機制及在不同區域的落實方案,成為天然林保護修復法律制度體系的重要組成部分。對重點國有林區、集中連片分布的天然林在納入由國家主導推行的特大型天然林資源保護工程的基礎上,應由國家林業行政管理機關為主導統一制定具體實施規則;各種自然保護區、風景名勝區、森林公園及未開發林區內的天然林由自然保護區條例、森林公園條例等各相關專門立法實行基本保護;其余分布全國各地、重點區域之外的天然林,則應當由地方立法承擔起保護責任,以便結合本地實際,細化或彌補上位法的規定。

合理設置天然林保護管理機構。高效的天然林保護管理體制應充分利用中央授權,在國家林業行政管理機關的領導和協調之下,明確一定級別的地方政府林業主管部門以及國有林場、集體組織等主體對不同權屬類型天然林的管理范圍、職責權限、利益歸屬。從制度上避免多頭管理;并嚴格落實考核和獎懲制度,增強其執行便利性。

建立天然林保護修復制度的運行機制。國家林業行政管理機關應當指導地方政府為上位法的貫徹落實提供監測與評估方面的具體規范,通過細化違法行為類型、量化法律責任等措施落實對天然林保護工作的法律監管。地方立法在其權限范圍內與時俱進地將成效良好的創新舉措法制化,以鞏固改革成果。以森林權屬的法律規定為基礎,保證更多的利益相關方依法盡責參與天然林保護工作,并為資源權屬和利用糾紛提供便利的解決途徑。

明確天然林保護修復和科學經營的具體標準??茖W認識天然林的保育規律及動態變化,建立天然林經營的技術體系及其管理監督制度,規范和管理天然林保育質量指標體系、作業法工藝技術體系、森林動態監測評價體系等技術規則,作為天然林保護修復制度高質量運行的科技支撐。(作者:林旭霞、張冬梅,分別系福建師范大學法學院院長、福建師范大學法學院副教授)

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